3.4. Controverse derivate din articolul 7 al Normelor metodologice din 2013 ale OUG nr. 34/2013
La o prima vedere, autorizarea construirii de facilitati de energie regenerabila pe pajistile permanente ar trebui sa fie un proces clar si cursiv, care sa implice respectarea pasilor conturati prin doua acte normative aparent clare: OUG nr. 34/2013 si Legea fondului funciar.
Totusi, Normele metodologice din 2013 ale OUG nr. 34/2013 („Normele”), care abordeaza aceasta problematica intr-un singur articol, complica problema. Astfel, potrivit articolului 7 din respectivele Norme:
„Pe pajisti se pot amplasa constructii care servesc activitatilor agricole, precum si anexe la exploatatiile agricole, cu respectarea prevederilor legale in vigoare, respectiv:
a) adaposturi pentru animale, anexe gospodaresti ale exploatatiilor agricole pentru mulsul sau tunsul animalelor, pentru masini agricole si utilaje, pentru depozitarea furajelor, precum si adaposturi temporare si umbrare pentru animale;
b) surse de apa potabila, puturi, aductii de apa pentru exploatatie;
c) investitii pentru producerea si utilizarea energiei regenerabile, exclusiv in scopul asigurarii energiei pentru consumul propriu al exploatatiei, sub rezerva neafectarii exploatarii pajistilor.”
La prima vedere, litera c) implica faptul ca facilitatile de energie regenerabila pot fi infiintate in mod legal numai daca energia produsa este utilizata „exclusiv in scopul asigurarii energiei pentru consumul propriu al exploatatiei”. Aceasta inseamna ca energia trebuie sa serveasca activitatilor agrozootehnice desfasurate pe pajistea unde este construita instalatia. Aceasta limitare este deosebit de restrictiva, limitand utilizarea energiei generate si reducand sever libertatea economica a intreprinzatorilor din sectorul energetic, care este prea putin probabil sa se preocupe de cresterea animalelor sau de productia de furaje, stiut fiind faptul ca scopul lor legitim este, in mod cert, producerea de si comertul cu energie electrica.
In opinia noastra, articolul 7 litera c) din Norme adauga in mod nepermis restrictii textului OUG nr. 34/2013. Ordonanta permite in mod explicit folosirea pajistilor cu dublu scop, fara a impune astfel de conditii. Prin urmare, Normele par sa ignore un principiu fundamental al tehnicii legislative: un act normativ de rang inferior (ex. HG nr. 1064/2013, care a aprobat Normele) nu poate intra in contradictie cu un act de rang superior (ex. OUG nr. 34/2013).
Din punct de vedere economic, restrictiile impuse de Norme par la fel de nejustificate. Dupa cum s-a mentionat, o parte semnificativa a pajistilor Romaniei sunt neglijate si in stare proasta, ceea ce duce la o productivitate scazuta, in timp ce numarul animalelor de pasunat a scazut in ultimele decenii. Prin urmare, este rezonabil sa ne intrebam de ce o pajiste degradata nu ar putea fi utilizata pentru producerea de energie regenerabila, in special in absenta unei exploatatii agricole. In esenta, preferinta Guvernului Romaniei pentru o pasune subutilizata fata de, spre exemplu, o centrala solara productiva nu are o baza logica, in conditiile in care aceasta alegere presupune risipa unei resurse limitate (pamantul), mai degraba decat utilizarea acesteia intr-o maniera benefica si productiva.
Acestea fiind spuse, atragem atentia ca Normele raman valabile din punct de vedere juridic, deoarece ele nu au fost infirmate in contenciosul administrativ. Aceasta ambiguitate juridica subliniaza necesitatea urgenta a Guvernului Romaniei, in calitate de emitent al ambelor acte normative, de a pune capat inconsecventelor dintre ele. Ambiguitatea existenta nu este profitabila nimanui si, dupa cum au remarcat doua autoare care au studiat aceasta problema (ROMAN, I., POROJAN, I., Pot fi construite proiecte de energie regenerabila pe pajisti?), „aceste neconcordante legislative sunt o piedica in valorificarea potentialului energetic al Romaniei”. Mai mult, ca in cazul oricarei nealinieri legislative, aceasta „discordie” creeaza un climat confuz, ducand la practici administrative si la interpretari divergente din partea autoritatilor publice. O astfel de instabilitate submineaza predictibilitatea si stabilitatea necesare unui circuit civil modern.
In concluzie, suntem pe deplin de acord cu afirmatia autoarelor antementionate, conform careia clarificarea legislatiei analizate „ar stimula interesul investitorilor si ar indeparta unele potentiale piedici in dezvoltarea proiectelor regenerabile, contribuind la incurajarea si sprijinirea investitiilor in acest domeniu strategic pentru dezvoltarea sustenabila”.
3.5. Aspecte de luat in considerare de catre detinatorii de pajisti permanente care doresc sa acceseze sprijin financiar din fondurile UE
Dincolo de aspectele deja ilustrate, este util sa abordam o dimensiune separata a temei: corelatia dintre amplasarea instalatiilor energetice pe pajisti si eligibilitatea detinatorilor acestora pentru sprijin financiar din fonduri ale Uniunii Europene, anume Fondul European Agricol de Garantare (FEAG) si Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR).
Incepand cu anul 2023, fermierii care solicita sprijin financiar din fonduri UE trebuie sa respecte conditiile specifice prevazute in anexa la Ordinul nr. 54/570/32/2023 emis de Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale (MADR), Ministerul Mediului, Apelor si Padurilor (MMAP) si Autoritatea Nationala Sanitara Veterinara si pentru Siguranta Alimentelor (ANSVSA). Acest ordin pune in aplicare normele unionale privind conditionalitatea pentru interventiile de plata directa si pentru masurile de dezvoltare rurala incepand cu 2023.
Din 2024, aceste standarde de conditionalitate trebuie sa fie respectate de toti fermierii care solicita plati compensatorii in cadrul schemelor de sprijin compensatoriu pentru mediu si clima. Aceste cerinte se aplica intregii exploatatii agricole pe parcursul anului in care se face cererea de plata.
O conditie-cheie, codificata „GAEC 1”, impune mentinerea suprafetelor de pajisti permanente la nivelul fermei. Respectarea GAEC 1 se bazeaza pe raportul proportional dintre suprafetele de pajisti permanente si suprafetele agricole eligibile, determinat prin controale administrative si la fata locului la nivel national, fata de anul de referinta 2018. Este tolerata o reducere de maximum 5% fata de anul de referinta. Aceasta cerinta are ca scop tinerea sub control a emisiilor de carbon (adica are un scop ecologic) si, in plus, face parte din eforturile mai ample de a asigura utilizarea durabila a terenurilor agricole, inclusiv din acelea de prevenire a degradarii solului.
In cazul in care raportul dintre suprafetele de pajisti permanente si suprafata agricola eligibila scade cu mai mult de 5%, la nivelul fermei apar obligatii specifice: de pilda, reconversia terenurilor in pajisti permanente.
Prin urmare, detinatorii de pajisti care sunt si fermieri interesati sa obtina fonduri UE trebuie sa ia in considerare aceasta cerinta atunci cand intentioneaza sa dezvolte capacitati de producere a energiei regenerabile pe pajistile lor. Nerespectarea GAEC 1 le-ar putea pune in pericol eligibilitatea pentru fondurile dorite. Atunci cand decid sa amplaseze astfel de instalatii, detinatorii pajistilor ar trebui sa ia in considerare si sa cerceteze cu atentie prevederile si conditiile specifice prezentate in ordinul mentionat, pentru a evita riscul pierderii finantarii unionale.
Mai mult, in cazul pajistilor pentru care se intentioneaza o dubla utilizare, se recomanda cu fermitate consultarea prealabila a indrumarului Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale si al Agentiei de Plati si Interventie in Agricultura intitulat Ghidul fermierului privind conditionalitatea, editia a II-a, cod: DIIACS – svc – SC, dar si a unui expert in fonduri UE, pentru a se evalua corect eligibilitatea proiectului si pentru a se identifica masurile necesare pentru mentinerea conformitatii cu cerintele de finantare. Aceasta abordare asigura un echilibru intre obiectivele proiectului energetic si cerinta GAEC 1, stipulata in Anexa la Ordinul nr. 54/570/32/2023.
- SCURTE CONCLUZII: AMPLASAREA DE FACILITATI DE PRODUCERE A ENERGIEI VERZI PE PAJISTI PUNE CU ADEVARAT PROBLEMA COSTULUI DE OPORTUNITATE PENTRU DETINATORUL PAJISTII?
Etapa actuala de dezvoltare legislativa din Romania permite, in principiu, utilizarea moderna a pajistilor permanente, fiind aliniata la cerintele unei economii caracterizate atat de o nevoie bine definita de energie electrica, cat si de imperative de mediu din ce in ce mai stringente. Aceasta utilizare moderna implica inclusiv considerarea pajistilor drept baza materiala pentru amplasarea instalatiilor de producere a energiei regenerabile.
Cu toate acestea, avand in vedere importanta critica a pajistilor atat pentru siguranta alimentara a Romaniei, cat si pentru sanatatea mediului, utilizarea acestora in alte scopuri decat pasunatul traditional si obtinerea de furaje – precum gazduirea instalatiilor de producere a energiei – trebuie sa respecte normele legale stricte. O astfel de utilizare ar trebui considerata o exceptie mai degraba decat o regula.
Avand in vedere ca legislatia romaneasca permite utilizarea duala a pajistilor, discutia despre costul de oportunitate pentru detinatorii de pajisti care doresc sa realizeze capacitati de producere a energiei verzi ar trebui sa ramana cel mult marginala. Cu toate acestea, din cauza neconcordantei dintre continutul OUG nr. 34/2013 si cel al Normelor sale metodologice, si mai ales avand in vedere conditia GAEC 1, ar putea exista, intr-adevar, un cost de oportunitate pentru detinator:
Desi amplasarea de instalatii energetice pe pajisti poate aduce beneficii financiare semnificative, acestea ar trebui sa compenseze potentiala diminuare a productivitatii naturale a pajistii, impactul asupra mediului si riscarea eligibilitatii pentru finantare europeana. Cadrul legal strict si conditiile impuse vizeaza protejarea utilizarii durabile a pajistilor, dar complica procesul decizional. Astfel, detinatorii de terenuri trebuie sa gaseasca justul echilibru intre castigurile financiare imediate din proiectele energetice si obligatiile pe termen lung de a conserva terenurile agricole si de a respecta standardele de mediu.
Pentru a usura procesul decizional, recomandam legiuitorului sa actioneze in urmatoarele directii:
- eliminarea limitei de 50 de hectare a suprafetelor instalatiilor energetice, restrictie care, in opinia noastra, si-a pierdut justificarea in contextul actual (in care aproape jumatate din pajistile permanente ale Romaniei se afla intr-o stare improprie utilizarii traditionale optime, iar cresterea animalelor se regaseste in declin la nivel national);
- alinierea articolului 7 litera (c) din Norme cu prevederile mai generoase ale OUG nr. 34/2013, de preferinta prin eliminarea limitarii conform careia instalatiile energetice trebuie sa deserveasca strict exploatatia agricola;
- permiterea amplasarii instalatiilor energetice pe pasuni dupa 31 decembrie 2026;
- in ceea ce priveste GAEC 1, capacitatea de interventie a legiuitorului roman este mult mai limitata, intrucat aceasta conditie reflecta un angajament pe care Romania si l-a asumat fata de Uniunea Europeana.
Cautand proverbiala aurita cale de mijloc, legiuitorul trebuie sa aleaga intre, pe de-o parte, incurajarea dezvoltarii proiectelor energetice, stimuland astfel investitiile in acest sector si deopotriva cresterea securitatii energetice, atat la nivel national, cat si la nivelul UE, si, pe de alta parte, moderarea acestui impuls prin trecerea cu vederea a anumitor limitari si ambiguitati ale legislatiei existente.
Fara indoiala, viziunea noastra sustine prima varianta, din toate motivele discutate si dezvoltate pe parcursul acestui articol. Teza noastra este ca pajistile permanente reprezinta o resursa limitata, iar fiecarei pajisti ar trebui sa i se atribuie, pe cale de consecinta, cea mai productiva utilizare dintre variantele posibile. Este, deci, de datoria legiuitorului sa previna aparitia barierelor legislative lipsite de o justificare concreta si pragmatica in acest sens.
In concluzie, desi cadrul normativ de valorificare a potentialului energetic al pajistilor permanente exista si este relativ bine dezvoltat, consideram ca imbunatatirea acestuia este necesara pentru a pune in valoare mai bine oportunitatile energetice existente si pentru a simplifica procesul decizional pentru detinatorii de pajisti.
Autor:
av. drd. Mihnea-Tudor D. ORJAN ‒ Associate
